中宏网北京2月25日电聚焦"奋斗百年路启航新征程"主题，中宏论坛第十二场在线研讨于2月25日下午召开。中国人民大学财政金融学院教授、财政系主任吕冰洋应邀出席论坛并主题发言。吕冰洋围绕调动地方积极性和建设统一大市场这对矛盾，对“十三五”时期我国地方事权改革、税收改革等对构建统一大市场做出的积极贡献进行总结，就“十四五”构建新格局背景下，健全省以下财税体制，完善地方税系等提出建言。

以下是吕冰洋发言：

我的发言主题，聚焦在如何在新发展格局下，进行财税体制建设。

我们知道当前经济工作重点，是贯彻新理念，打造新发展格局。新发展格局的要义就是要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

我们是一个大国，大国有大国的优势，市场空间非常广阔，要构建新发展格局，一个中心任务，就是推动中国的统一大市场建设。

2021年1月31日中共中央办公厅国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出“通过5年左右的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系”。

要建设国内统一大市场，推动国内经济大循环，财税体制将发挥重要作用。但是，结合我一直以来的实证研究，这里面存在一个矛盾，财税体制要发挥中央和地方两个积极性，既要调动地方积极性，同时又要抑制其不利于统一市场建设的行为，财税体制与此有着重要联系。

在以往财税体制改革中一直面临这个问题。比如上世纪80年代，“分灶吃饭”的财税体制，极大调动了地方增收节支的积极性，但是也引发严重的地方市场保护，包括原材料保护，产品市场保护等。产生了严重的市场分割，我们这几十年财税体制改革历程，实质就是在不断寻找一种处理好这对矛盾的最佳方式。

在财税体制当中，核心是事权与财权。财权给了地方相应的财政利益，有利于激发积极性。事权，即给地方的职责，相当于赋予其影响地方经济社会事务的手段。因此，事权财权配置，一定要考虑调动地方积极性，又要维持统一市场建设目标。这方面，我们是在财政收权放权当中，不断寻找平衡。收权优点：一是有利于保持制度统一（如税收）；二是全国性公共物品提供（如高铁）；三是宏观调控如实施积极财政政策；四是平衡区域发展（如转移支付）等。这里面有个度的把握问题。

我们对以往的制度做一个分析。在过去20多年时间里，我们的统一市场建设的怎么样？中央财政在其中发挥了怎样的作用？

首先看统一市场建设。最直观的观察指标，即市场分割程度，我们可以从两个维度观察：一是产品市场分割；二是要素市场分割。对此，我做了大量测算。大家可以看到，在上世纪八十年代，市场分割程度是很严重的，2000年以后，市场分割程度的整体趋势是逐年下降。这个数据反应在地级城市之间，确实呈现下降趋势，成效很显著。现实中我们也可以感受的到，比如新疆阿克苏的苹果，我们在北京在京东下个订单，很快就会送到。这意味着贸易在地区之间基本打通了。

我们再看下资本要素市场分割情况。要素市场基本由资本市场和劳动力市场组成。劳动力是受户籍制度管制的。我们主要分析资本要素市场。资本要素市场在地区区域之间，行业之间都处于持续下降趋势。

通过上述两个实证分析，我们可以得出一个结论，近二十年的国内统一市场建设成效显著。中国是一个大国，统一市场建设好了，相当于市场的竞争赛地变得很平整。有利于推动万马奔腾局面的出现。资本以及产品可以根据价格信号来寻找自己的最优配置，并成为推动中国经济增长的重要因素。

当然，现在也依然面临一些问题，这也是未来构建新发展格局的一个重要原因。那么，推动统一市场建设的重要力量在哪里？我们关注的财税体制有一项事权，事权既是财政问题，也是行政管理问题。事权代表政府职能。我们看事权变化。从1998年以后，在人民银行和工商银行等不断实施垂直管理，这意味着行政手段干预市场的手段在缩小。在很大程度上能够保障市场统一。以前只顾金山银山，不顾绿水青山的情况，随着这种行政管理体制改革将逐渐减少。

市场基础设施建设对推动国内经济循环具有重要作用，而强化市场基础设施建设的主要力量来自中央政府。包括加强新一代信息技术在铁路、公路、水运、民航、邮政等领域的应用，推动第五代移动通信、物联网、工业互联网等通信网络基础设施，人工智能、云计算、区块链等新技术基础设施，数据中心、智能计算中心等算力基础设施建设。中央政府要完成这些建设，就需要合理调整政府间事权分配，例如，高等级公路建设的决策权和监督权可以集中在中央政府，执行权和支出责任可以根据具体情况下放给地方政府，地方政府再根据情况部分放到市场，例如，以PPP模式完成公共产品供给。

分税制对地方政府积极性发挥的影响，表现在极大调动了地方的积极性。通过增值税、企业所得税分成，激励地方政府发展工业、发展服务业，获得相应的财政收益；鼓励地方通过招商引资来发展经济。

这种积极性的激发，带来一个问题，地方通过各种税收杠杆来影响地方经济。比如，通过非正式税收返还，工业土地的低价出让，以及放松环境监管等，或者降低税收征管水平，从而对统一市场建设产生不良影响。

这也是未来改革要重点解决的问题。怎么解决？还是要回到发挥地方积极性这个大的方向。通过财税体制改革，引导地方积极性发挥的方向，从过度注重经济发展，过度重视吸引企业投资，转向如何满足当地居民需要，改善当地公共服务提供水平。

怎么做？十九大《公报》指出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。“十四五”改革重点：健全省以下财税体制；完善地方税系。为什么这么讲，因为2016年以来，转移支付、事权制度改革等，主要集中在中央和省级层面，而省以下财税体制是百花齐放的，各种形态都有。投资者面临的市场环境就有可能受到这些财税体制影响。因此，下一步改革，将集中在健全省以下财税体制，完善地方税系。让地方财政收入来源，更多的从生产性税基转向受益性税基。即，地方通过提供好公共服务，获得相应的财政收益。而非从企业投资获得相应的财政收益。这就要引导地方税系的转变，当然并非百分之百的转变，仍旧要激发地方的造血功能，发展经济的功能，只是强调了度的把握。更多转向通过提供公共服务增加税收，这样的税基转变，意味着房地产税，增值税分成办法的改变等，都将成为未来改革的重点，推动新发展格局的形成。